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是立法院再改革的時候了
2014-01-16 公共中心  
【中國時報 社論】

14日深夜,立法院長王金平敲槌宣布散會。在輿論強化對立法效能監督壓力下,本會期共通過中央政府總預算等146項議案,創下本屆最高紀錄。然而,量多不代表質精,核四公投、年金改革、《服貿協議》、《食管法》等政院設定的優先法案,仍跨不出立院大門。我們必須檢討,究竟哪個環節出了問題,造成立法怠惰、國家社會發展呆滯現象?

依憲法權力分立原則,行政、立法兩院應是「鳥之雙翼、車之兩輪」,加上執政黨擁有國會多數,本應有效掌握立法節奏,順利推動政務,帶動國家進步繁榮。但攤開立法成績單,由於行政弱勢、立法強勢,兩權均勢已被打破,權力向立法院集中,結果立法延宕、行政效能不彰。

以核四公投為例,當江宜樺賭上烏紗帽,宣稱核四公投不過就下台,提案藍委卻趁著9月馬王政爭,臨時撤案;馬英九念茲在茲的年金改革,可讓民眾安心30年,如今法案還躺在立法院;攸關台灣參與區域經貿整合的《服貿協議》,也未能三讀。

政治議案如此,民生法案更是命運坎坷。《食管法》要補起黑心食品的漏洞,政院把修正草案送到立法院後,「漂流」54天仍無法完成三讀。試問:這不是立法怠惰,什麼才叫立法怠惰?

這也凸顯台灣當前一大問題,就是民粹當道,國會也擺脫不了民粹立法。立委有連任壓力,諸如年金法案,藍委不願意得罪公教基本盤、綠委也要顧勞工選票,最後就是犧牲年金改革,放任年金破產危機繼續擴大。

立法怠惰問題難解,行政部門犯錯,還有記過、懲處或調職的處分機制,政務官也有下台的風險;立法怠惰則只能交4年一次選票檢驗,不符權責比例原則。

民主國家,國會代表人民制訂法律、監督政府,立法效能是國家效能重要環節,應靠國會自律與他律來提升效能。然而,9月政爭鬧得沸沸揚揚,當事人柯建銘竟能把「司法關說」硬拗成「司法訴苦」,發揮一皮天下無難事的功夫,立法院紀律委員會形同虛設,毫無功能,可以看出國會自律已淪為表面文章。

立法院可比照司法院檢評會,引進外部力量進入國會體制,未來紀律委員會不必由立委組成,可改由國會同意的社會公正獨立人士如卸任大法官、學者來擔任,避免紀委會淪為護航委員會,這是國會改革的第一步。

目前有公督盟、口袋國會網站等公民團體監督立法院,立法院可將其納入紀律委員會運作。此外媒體要發會監督鞭策力量,鼓動風潮,推動國會再改革工程。

導正行政與立法兩權傾斜怪現象,行政部門除了要加強對各界的政策溝通、每會期也要檢視優先法案的立法進度,執政黨更要貫徹黨紀,一過朝野協商冷凍期,就要排案送到全院院會進行表決,有效發揮國會多數優勢。

2010年審查《地方制度法》時,國民黨挾著多數席次,讓《地制法》完成三讀,馬英九當時在國民黨中常會振臂高呼,「如果沒辦法改變多數黨無法主導立法院議事運作的現象,就不配叫執政黨!」國民黨需要重建當年的決斷力與自信心。

第三,要充分發揮大小黨鞭的角色,貫徹府院黨一條鞭的領導模式。《服貿協議》至今難產,是大黨鞭林鴻池簽字同意在野黨舉辦16場公聽會的結果,這次《通保法》火速完成三讀,法務部,警政署抱怨「窒礙難行、打擊犯罪的手被束縛」,顯示執政黨內部溝通整合出了嚴重問題。

即使馬英九任期進入倒數,跛腳危機開始浮現,但馬英九仍然擁有總統兼任黨主席的政治優勢,至少握有不分區與區域立委的提名權,還有不少政治工具可用,再現2010年府院黨一條鞭領導,不是不可能,就看馬總統兼主席如何運用工具。

朝野密室協商屢被詬病,去年6月《會計法》甚至爆發烏龍修法,迫使政院必須緊急提出覆議案補正。朝野協商制度弊端叢生,未來如何建立協商透明化機制,包括是否提高黨團組成門檻、避免小黨杯葛,建立委員會領袖制度等,都是可考慮方向。

最後談到王金平的角色,以目前馬王關係及朝野關係的政治現實,王金平必須在中立的國會議長與忠誠國民黨員間做出明確選擇,立法院才能恢復應有的效率。王金平日前拋出設立「立法院兩岸事務因應對策小組」,藉此強化國會的監督機制,此議絕對會造成行政部門喪失兩岸主導權的結果,但如果王金平退出國民黨中常會,以中立的國會議長角色在朝野間調和鼎鼐,如能發展出朝野兩岸共識,也許反而是兩岸關係的好事,但政治現實上可能性不高。

立法院絕非行政部門的「立法局」,卻也不能綁架重大法案,讓政府施政窒礙難行。要恢復兩院的良性競爭,除了行政部門強化決策品質與加強對外溝通,恐怕還得加強國會的自律與他律。解決立法濫權問題,推動國會再次改革,此其時也。

新聞來源:http://www.chinatimes.com/newspapers/20140116000526-260109